摘 要：農村生活垃圾分類處理是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要實踐, 是提升人居環(huán)境質量和實現人民對美好生活向往的重要內容。本文基于陜西農村生活垃圾分類處理及資源化利用試點地區(qū)的調查, 從供給主體視角出發(fā), 運用案例分析方法, 比較4個試點村的基本情況、分類處理實踐模式及供給主體, 進一步綜合評價各試點村的生活垃圾末端分類程度、資源化利用率、年單位成本資源化利用量、減量化及無害化處理效果。分析發(fā)現:資金投入是解決農村生活垃圾問題的關鍵之一, 對于大多數的普通農村來說, 并不能簡單復制, 而是要借鑒試點村的實踐模式,
揚長避短, 因地制宜地選擇有效的垃圾分類處理模式。因此, 要全面實現農村生活垃圾分類處理, 不僅要鼓勵政府、市場、第三部門、農村社區(qū)及農戶多主體參與合作供給, 多渠道、多方式籌集資金, 而且要加強宣傳與獎懲力度, 健全法治、德治、自治相結合的農村生活垃圾治理體系。
1 引言
隨著大眾消費社會日益形成, 大量生產、消費及廢棄所產生的生活垃圾急劇增加, 尤其是農村生活垃圾, 由于更缺乏管理和治理, 不少村落出現垃圾圍村、垃圾堵村等現象, 嚴重污染土地、地下水和地表水, 成為多種致病病原和病毒的滋生地。根據國家環(huán)?？偩值恼{查,
目前農村很多地區(qū)采用的生活垃圾混合填埋處理存在較多隱患、二次污染嚴重。垃圾填埋場不僅占用土地、污染土壤, 而且所在地區(qū)地下水近90%的水質污染程度超過國家標準, 其中75%的地下水總大腸桿菌超標, 最多超過8萬倍[1], 還有的垃圾填埋場未采取任何環(huán)保措施或者工藝落后, 經過日曬雨淋會產生許多異味氣體, 蚊蠅圍繞, 氣體中含有大量有毒有害物質, 影響人體健康[2]。因此, 傳統的簡單填埋和自然降解已經不能實現生態(tài)系統和經濟系統間的良性發(fā)展和農村生活垃圾的根本治理。垃圾問題已經極大影響到我國農村公共環(huán)境衛(wèi)生并制約著農村地區(qū)經濟社會發(fā)展,
影響到美麗鄉(xiāng)村、美麗中國的全面建成與發(fā)展。
近幾年, 農村生活垃圾治理已經引起了各級政府部門的重視。2017年6月, 住房城鄉(xiāng)建設部公布了首批100個農村生活垃圾分類處理及資源化利用的示范縣 (區(qū)、市) [3]。2017年10月, 黨的十九大報告中提出要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 要求把農村建設成一個望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的“生態(tài)宜居”新農村[4]。2018年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》中將“農村生活垃圾治理”列為六項重點任務之一[5]。盡管政府部門已將農村生活垃圾分類處理及資源化利用納入相關條例之中,
但目前還缺乏適合農村特點的垃圾就地分類和資源化利用實踐模式。
農村生活垃圾治理問題長期得不到有效解決, 表象上是農村環(huán)保公共物品的缺乏和公共服務的落后。實質上, 作為公共物品的農村生活垃圾治理, 具有很強的正外部性, 按照傳統經濟學的解釋, 具有外部性的公共物品一般是由政府提供, 因此政府之外的農村生活垃圾治理供給長期不足。而且, 即使有限的供給, 由于缺乏系統的、相匹配的政策或技術支撐等, 在實踐中的利用效率較低。所以, 要徹底解決農村生活垃圾問題, 實施農村生活垃圾就地分類處理及資源化利用, 首先必須解決其供給問題, 而解決供給問題的關鍵是由誰供給——供給主體。供給主體的不同直接關系到農村生活垃圾分類處理的投入、模式、運行及處理效果。因此,
從供給主體視角出發(fā), 辨析現有農村生活垃圾分類處理及資源化利用試點模式的本質差異, 對于全面推廣農村生活垃圾分類處理先進模式, 有效改善農村人居環(huán)境, 建設“生態(tài)宜居”美麗新農村具有重要意義。然而, 從已有研究來看, 這些問題的研究尚不明確。
基于此, 本文從農村公共物品供給主體視角出發(fā), 以城鄉(xiāng)住房建設部2017年6月公布的“第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣 (區(qū)、市) ”中的陜西省4個示范縣 (區(qū)、市) 的4個案例村莊為研究對象, 比較分析陜西省4種不同供給主體的農村生活垃圾分類處理實踐模式,
以揭示不同實踐模式選擇的內在規(guī)則與外部約束, 并據此對農村生活垃圾分類處理模式進行新的探索并提出發(fā)展建議。
2 供給主體分析、案例選擇與研究框架
2.1 農村公共物品的供給主體
農村公共物品相對于農民個人或者家庭消費私人物品而言, 具有一定的典型特征, 根據Samuelson提出的公共物品概念, 農村公共物品可以定義為在特定的農村社區(qū)范圍內, 用于滿足農戶生產生活和農村經濟發(fā)展的公共需要或消費的具有非排他勝和非競爭性的公共物品[6]。農村公共物品一般可分為農村純公共物品和準公共物品。
無論是在理論上還是實踐上, 政府都是農村公共物品的供給主體, 甚至是惟一的主體。然而, 政府資源的有限性以及農村公共物品的廣泛性使得政府難以高質量、高效率地全面持續(xù)供給農村公共物品。而且, 隨著中國農村經濟、社會以及信息的快速發(fā)展與進步, 農戶對農村公共物品的需求不斷呈現出多樣化、差異化及復雜化的態(tài)勢, 政府單一供給已經無法滿足農戶的多種需求, 農村公共物品供給主體不斷趨于多元化, 形成以政府為主導, 市場、第三部門、農村社區(qū)以及農戶多方參與的農村公共物品的供給態(tài)勢[7]。
2.1.1 政府
經典的公共物品供給理論認為, 強外部性的存在使得準公共物品供給中“搭便車”現象普遍存在, 市場、第三部門等其他主體在利益的驅動下缺乏公共物品的供給動機[7], 政府就責無旁貸地承擔起了對農村公共物品的供給責任。政府供給農村公共物品是指政府在一定的財政制度下, 通過征稅或收取費用等手段籌集資金, 安排相應的財政支出以供給農村公共物品的一種方式[8]。在農村生活垃圾治理中, 政府在供給過程中不但要起到主導作用, 同時要處理好與其他供給主體, 比如市場、第三部門、農村社區(qū)以及農戶的關系。
2.1.2 市場
在經濟社會雙重轉型期, 產權制度不斷清晰, 公共物品分類進一步細化、消費者需求日益多樣化, 農村公共物品通過市場主體供給已達成共識。市場供給不僅可以有效緩解政府的財政壓力, 而且可以彌補政府單一供給的缺陷, 滿足農戶對公共物品多層次的需求。農村公共物品的市場供給是指個體或營利組織以營利為目的, 通過“成本收益”原則進行決策, 提供農村公共物品。在農村生活垃圾分類處理中, 營利性的組織或個體通常是經政府授權供給農村生活垃圾治理的相關公共物品, 按照市場等價交換的原則對授權方或使用者收取一定的費用以補償其投資成本及營利。利益極大化的驅動會促使作為理性“經濟人”的個體或營利組織設法控制農村生活垃圾治理的各項成本費用。而作為授權方的政府在加強監(jiān)管約束的同時需要實施相應的激勵措施,
比如賦予市場更多的自主權, 優(yōu)化其投資環(huán)境以及實行稅收優(yōu)惠等政策。
2.1.3 第三部門
第三部門一般是指具有公益性或非營利性的非政府社會組織或個人, 從事公益和慈善活動。第三部門作為農村公共物品的供給主體, 不僅與農村公共物品的屬性相吻合, 而且可以解決農村公共物品供給中政府供給緊缺和“市場失靈”的問題。第三部門參與農村生活垃圾治理供給, 是自主決策供給資金或者物品的多少、種類以及供給的方式。在農村生活垃圾治理中, 政府或社區(qū)必須建立完善的監(jiān)督機制保證第三部門無償供給的各種物品和資金使用落實到具體的農村社區(qū)或農戶,
并且建立相應的激勵制度向社會公開相關信息, 對公益供給行為進行宣傳鼓勵。
2.1.4 農村社區(qū)
農村社區(qū)作為農村生活垃圾治理供給主體中最小的集體組織, 不僅可以組織協調社區(qū)生產生活、發(fā)展社區(qū)經濟, 籌措資金參與供給, 而且可以凝聚其他供給主體的力量, 引導農戶參與。在農村生活垃圾治理中, 農村社區(qū)要全面參與供給的決策、實施、監(jiān)督以及評估以保證生活垃圾的徹底治理和農村環(huán)境衛(wèi)生的改善。
2.1.5 農戶
近年來, 隨著奧斯特羅姆提出的自主治理理論的發(fā)展與部分實踐[9],
相關學者提出, 農村環(huán)境問題的破解要發(fā)揮農戶的積極參與和主體作用, 依靠農戶進行農村環(huán)境自主治理, 解決農村內源性污染[10,11], 形成以農戶為主要力量的農村公共物品多元合作供給模式以解決單個主體供給失靈問題[12,13]。農戶既是農村生活垃圾的產生者又是生活垃圾治理成效的受益者, 他們具有自發(fā)合作參與農村環(huán)保公共物品供給的內生動力。因此, 引導和激勵農戶參與農村生活垃圾治理合作供給, 不僅可以提升供給效率, 而且可以有效的滿足農戶的需求偏好。
2.2 案例選擇與調查
2017年6月, 住房建設部公布的“第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣 (區(qū)、市) ”100個示范縣 (區(qū)、市) 中陜西省有4個試點縣 (區(qū)) , 分別是西安市A區(qū)、安康市B縣、渭南市C縣及延安市D區(qū)。
2018年3—4月, 課題組通過住建部門了解到各地區(qū)的試點村莊, 隨后, 課題組成員前往4個試點地區(qū)的10個村莊開展了實地訪談調查, 為了獲得研究所需有關信息, 課題組設計了訪談提綱和調查問題。調查主要包括三部分, 首先, 在村干部的帶領下觀察了解垃圾分類處理相關設施、運行模式等;其次,
面對面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部進行深入訪談;最后, 隨機抽樣農戶進行一對一的入戶問卷調查。
通過課題組深入10個村莊的調查, 發(fā)現10個村莊的垃圾分類處理設施及服務投入、分類方法、處理方法、運行模式及制度規(guī)則等都存在一定差異, 從農村公共物品供給主體的視角進行分類, 目前存在不同主體參與供給的4種實踐模式, 分別是“政府+市場”、“政府+農村社區(qū)”、“政府+農村社區(qū)+農戶”以及“政府+市場+第三部門+農村社區(qū)”的供給方式。
2.3 研究框架
本文基于農村公共物品供給主體的剖析, 結合陜西農村生活垃圾分類處理及資源化利用的4個試點地區(qū)的實際情況, 對4種不同主體合作供給的垃圾分類處理的村莊進行案例比較, 分析其基本情況、分類處理模式、供給主體及處理效果, 進而對農村生活垃圾分類處理模式進行新的探索并提出發(fā)展建議。本文的主要研究框架如圖1所示。
3 不同供給主體的農村生活垃圾分類處理實踐模式比較
3.1 試點村基本情況
不同供給主體的農村生活垃圾分類處理及資源化利用試點村莊的基本情況如表1所示,
在本次訪談調查中, 首先了解了4個試點村莊的基本情況, 其中西安市A區(qū)E村距離A區(qū)的距離最近, 2017年人均年收入最高, 超過2萬, 安康市B縣F村2017年人均年收入8 100元最低, 而延安D區(qū)H村的人口數只有390人。4個村子主要種植作物相似, 都是以蔬菜水果為主。
3.2 試點村生活垃圾分類處理模式
3.2.1 E村垃圾分類處理模式
E村生活垃圾分類處理主要采用了智能垃圾分類系統以及村民好理解的“二次四分法”進行分類處理?！岸嗡姆址ā奔创迕裨诩覍⑸罾譃椤翱筛癄€”和“不可腐爛”垃圾,
再由保潔員上門分類回收進行二次分揀, 將垃圾分為可腐爛垃圾、可回收垃圾、有毒有害垃圾及其他垃圾。最后, 保潔員用將回收的垃圾分類運輸、分類處理, 圖2為E村的垃圾處理流程。
圖1 農村生活垃圾分類處理實踐模式與發(fā)展建議研究框架Figure 1 Research framework for the practice mode of classified treatment of rural domestic wastes and development suggestions
3.2.2 F村垃圾分類處理模式
F村的生活垃圾分類處理原則是農戶進行可堆肥與不可堆肥兩分類, 然后自行將可堆肥垃圾倒入陽光垃圾堆肥房進行堆肥, 不可堆肥垃圾投放到村里的集中垃圾桶, 鎮(zhèn)里統一收集運輸到縣里填埋。但從調查中發(fā)現, 由于生活相對比較節(jié)儉, 農戶將生活中產生的具有經濟價值的可回收垃圾, 收集整理后賣給村里的垃圾回收站, 其他垃圾全部倒入村里的大垃圾桶, 政府前期為F村投資建設的陽光堆肥房并沒有真正使用, 因此, F村沒有實現可堆肥垃圾的有機處理。F村垃圾分類處理流程如圖3所示。
3.2.3 G村垃圾分類處理模式
G村的生活垃圾分類處理流程分為3個步驟 (圖4) :首先, 農戶進行垃圾三分類, 將每日產生的生活垃圾分類投放到家門口的三分類三色垃圾桶 (可降解、不可降解、有毒有害) ;其次, 清潔工每天上門收取垃圾, 二次分揀, 分類運輸到垃圾集中堆放地;最后, 將有機垃圾通過陽光堆肥房發(fā)酵處理, 可回收垃圾由專門公司收購, 其他垃圾定期倒入村后的溝壑中進行簡單填埋。
表1 4個試點村的基本情況Table 1 The basic information of the four pilot
villages
圖2 E村垃圾分類處理流程Figure 2 The flow chart of classified treatment of rural domestic wastes in village E
3.2.4 H村垃圾分類處理模式
H村的生活垃圾分類處理流程如圖5所示:首先, 農戶將每日產生的生活垃圾分類投放到三色三分類垃圾桶 (可回收、不可回收、有毒有害) ;其次, 農戶將可回收垃圾送到村里的垃圾兌換銀行進行積分兌換, 累積后再進行日用品兌換,
其他的垃圾直接倒入村里集中垃圾箱即可;最后, 每2～3天保潔公司將垃圾運輸到區(qū)里的垃圾填埋場進行填埋處理。
圖3 F村垃圾分類處理流程Figure 3 The flow chart of classified treatment of rural domestic wastes in village F
注:本圖中后面的虛線表示計劃實施的垃圾分類處理流程, 實線表示實際的處理流程。
圖4 G村垃圾分類處理流程Figure 4 The flow chart of
classified treatment of rural domestic wastes in village G
圖5 H村垃圾分類處理流程Figure 5 The flow chart of classified treatment of rural domestic wastes in village H
3.3 試點村生活垃圾分類處理中的供給主體分析
農村公共物品供給主要涉及到決策機制、供給范圍、資金籌集以及激勵機制等幾個環(huán)節(jié)[8], 政府、市場、第三部門、農村社區(qū)及農戶等各個主體在供給不同環(huán)節(jié)發(fā)揮著不同的作用,
而且其供給行為會受到經濟發(fā)展水平和主觀意識的影響。農村生活垃圾分類處理的供給主要是用于垃圾分類投放、收集、運輸、回收等相關設施以及環(huán)境服務。因此, 根據農村公共物品供給的不同環(huán)節(jié), 結合農村生活垃圾分類處理的實際情況, 本文從決策、基本設施、運行資金和服務、宣傳獎懲制度及監(jiān)管等環(huán)節(jié)分析4個試點村的供給主體 (表2) 。
3.3.1 E村垃圾分類處理中的供給主體
E村農村生活垃圾分類及資源化利用試點工作于2017年4月26日正式啟動, 由“政府+市場”共同供給。A區(qū)政府為推行垃圾分類處理試點工作,
提出E村的生活垃圾分類處理實施方案、項目規(guī)模、結構等。通過招標確立合作的市場組織——陜西某環(huán)衛(wèi)公司, 契約雙方分工明確。政府承擔前期投資 (約160萬) 及年運營費用 (98萬) , 公司負責基礎設施的建設、機械設備和車輛的采購以及垃圾的收集、運輸、處理等運營服務。
公司通過設計直觀醒目、色澤鮮艷的垃圾分類墻面宣傳畫、發(fā)放宣傳冊, 成立宣傳小組進行垃圾分類處理的宣傳工作。同時, 公司采取了一系列的獎懲制度, 鼓勵農戶將可回收垃圾自行送到村口的智能垃圾分類箱, 通過掃描二維碼智能卡投放并換取積分,
然后到垃圾超市兌換物品或者貨幣;通過“周評比、月評選”活動對農戶進行“先進榜和促進榜”的精神獎勵和發(fā)放有機肥的物質獎勵, 對于未按要求進行垃圾分類的農戶采取“一次示范、兩次工作隊上門指導、屢次拒收垃圾”的方式進行相應的教育及懲罰。E村垃圾分類處理中的監(jiān)督管理主要由政府負責。
3.3.2 F村垃圾分類處理中的供給主體
F村于2016年1月開始實施農村生活垃圾分類處理, 采取“政府+農村社區(qū)”的供給方式。F村垃圾分類處理工作由B縣政府主導, 鎮(zhèn)政府以及農村社區(qū)共同參與決策, 制定垃圾分類處理模式、規(guī)章制度以及管理機制?？h政府投資建成陽光堆肥房
(60萬) , 鎮(zhèn)政府配發(fā)垃圾桶 (1萬) 。垃圾收集和運輸由鎮(zhèn)里統一負責運到縣里進行填埋, 運輸費 (2萬/年) 由F村社區(qū)支付, 資金主要來自村集體的經濟及資源性收入, 提供服務的3個保潔員公益性崗位相關費用 (5000元/人/年) 由鎮(zhèn)政府負擔。F村的垃圾分類宣傳工作由縣政府、鎮(zhèn)政府傳達, 社區(qū)組織農戶開會宣傳引導, 但是F村目前沒有設立垃圾分類宣傳冊、宣傳欄以及垃圾分類指引牌等, 也沒有制訂垃圾分類獎勵懲罰制度。F村分類處理中的監(jiān)管主要由政府與社區(qū)共同參與完成。
農村生活垃圾分類處理中,
社區(qū)參與供給不僅可以提供資金, 而且在政府政策執(zhí)行中, 垃圾分類宣傳實施中起到了一定的調節(jié)作用。
表2 4個試點村垃圾分類處理中的供給主體比較Table 2 Comparisons among the suppliers of the four pilot villages in rural domestic wastes
3.3.3 G村垃圾分類處理中的供給主體
2016年11月, G村開始實施農村生活垃圾分類及資源化處理, 由“政府+農村社區(qū)+農戶”共同參與供給。C縣政府、鎮(zhèn)政府、G村社區(qū)及村民代表共同參與決策,
通過商議制訂投資建設、處理模式、運行流程以及農戶支付費用等有關垃圾分類處理的事宜。G村垃圾分類中的基礎設施建設、車輛及垃圾桶購買、土地租賃等由縣政府負責供給。垃圾回收、運輸、處理、填埋及清潔工 (1人) 工資等環(huán)境衛(wèi)生費13萬由G村社區(qū)和農戶共同供給, 其中, 每戶每年支付120元垃圾衛(wèi)生費, 全村農戶一年的供給約為7萬元, 其余由農村社區(qū)供給, 主要來自于社區(qū)的集體性經濟收入, 如土地租金等。
G村社區(qū)、鎮(zhèn)及縣政府共同負責宣傳, 動員農戶積極配合, 為每家每戶門前裝訂垃圾分類指引牌,
通過文字和圖例說明引導農戶正確分類。同時, G村社區(qū)、鎮(zhèn)及縣政府共同實施獎勵激勵措施, 主要采取日登記、周匯總、月兌換的形式, 按照垃圾桶擺放整齊干凈、投放垃圾分類精準、垃圾投放規(guī)范三方面進行積分, 積分用于兌換生活用品和農用品。同時, G村每年“美好家庭星級示范戶”及“十星級文明戶”的評比中都納入了農戶垃圾分類評選指標。垃圾分類的監(jiān)管主要由社區(qū)和政府共同負責, 農戶并沒有參與垃圾分類的監(jiān)管。
G村是惟一農戶參與供給的試點村, 農戶參與供給有效緩解了垃圾治理的資金問題, 而且通過付費農戶意識到了垃圾治理并不完全是政府和社區(qū)的事,
是關系農戶身心健康和居住環(huán)境的關鍵問題。同時, 付費對于農戶環(huán)境保護意識及垃圾分類行為都有一定的促進作用。
3.3.4 H村垃圾分類處理中的供給主體
H村農村生活垃圾分類工作于2016年12月開始實施, 由“政府+市場+第三部門+農村社區(qū)”共同供給。在延安市D區(qū)政府的主導下, 鎮(zhèn)政府、H村社區(qū)與延安某保潔公司簽訂合作協議, 保潔公司負責H村垃圾收集、回收、運輸及保潔工作, 政府及社區(qū)支付相應的費用。政府、社區(qū)以及保潔公司共同商議決策該村垃圾分類處理模式、運行流程及責任分擔等相關事宜。H村每家每戶的三分類垃圾桶由區(qū)政府提供;垃圾運輸、道路保潔
(3人) 等由延安某保潔公司負責, 一年費用約6萬元——政府與H村社區(qū)供給, 2萬元為鎮(zhèn)政府有關環(huán)境衛(wèi)生整治專項資金, 另外4萬元由H村社區(qū)供給, 主要來源于村里土地出租的部分集體收入。另外, 非營利性的第三部門——駐鎮(zhèn)企業(yè)每年為村里垃圾兌換銀行免費捐贈價值5000元的愛心物品, 專門用于農戶兌換可回收垃圾。
H村社區(qū)及保潔公司共同進行垃圾分類宣傳引導活動, 為農戶配發(fā)垃圾分類指引牌, 在村廣場專門設立了環(huán)境衛(wèi)生及垃圾分類的宣傳欄。垃圾分類處理的獎懲由保潔公司和社區(qū)共同制訂實施, 實行日登記、月匯總、月兌換。同時,
對于月考核不合格按比例扣分, 季度以及年考核優(yōu)秀的農戶列入文明示范戶評選并發(fā)放獎牌和一定的獎金。鄉(xiāng)政府及社區(qū)對保潔公司的工作、運行效果、基本設施管護等負責監(jiān)督管理。
第三部門參與供給的僅有H村, 在鎮(zhèn)政府引導作用下, 駐鎮(zhèn)企業(yè)積極參與垃圾治理的公益事業(yè), 不僅可以有效引導農戶進行可回收垃圾的分類, 而且可以加強企業(yè)環(huán)境意識。強化企業(yè)社會責任。
4 生活垃圾分類處理實踐模式處理效果比較與評價
根據國家住建部提出的農村生活垃圾分類處理及資源化利用的要求以及農村生活垃圾治理的目標,
本文選取生活垃圾末端分類程度、資源化利用率、年單位成本資源化量、減量化及無害化綜合對比分析各試點村的垃圾分類處理及資源化利用處理效果。
4.1 生活垃圾末端分類程度
目前, 我國并沒有完全統一的農村生活垃圾分類標準, 因此, 本文對比各村生活垃圾分類末端程度時, 結合實地調研及相關學者的研究, 將農村生活垃圾分為4類作為最有效的分類處理標準, 即可回收垃圾 (紙類、塑料、玻璃、金屬、布料等) 、廚余垃圾 (剩菜剩飯、菜根菜葉、骨頭等食品類廢物等) 、有毒有害垃圾 (廢電池、廢日光燈管、廢水銀溫度計、過期藥品等) 以及其他垃圾 (磚瓦陶瓷、渣土、衛(wèi)生間廢紙等難以回收的廢棄物等) [14,15]。
表3顯示, E村經過“二次四分法”處理后, 生活垃圾末端分為4類——最有效分類, E村能夠真正實現末端的4分類, 除了實施完備的分類流程外, 還進行了全面的宣傳引導、激勵督催及監(jiān)督獎懲等一系列保障機制, 保證了垃圾分類從源頭到末端的有效實現。E村農戶從最初的30%分類正確率達到了目前的95%。
F村的生活垃圾計劃是分為可堆肥與不可堆肥兩類, 但最后因為堆肥房不使用以及農戶生活習慣的原因只將可回收垃圾進行了分離, 其他所有垃圾混合填埋。通過訪談得知, 政府為F村投資建設的堆肥房沒有投入使用的原因有兩方面:農戶嫌麻煩不愿將自家產生的可堆肥垃圾送到陽光堆肥房;其次,
聘用保潔人員上門收集并進行堆肥處理需要一定的經費, 村集體收入太少不足以承擔。2016年3月, F村的村支部委員會、村民委員會以及監(jiān)督委員會共同討論決策, 村民每人每年支付12元的垃圾治理費, 但是在實施過程中, 多數農戶不愿意支付。因此, F村的垃圾末端只分為2類。
G村農戶首先將生活垃圾分為可降解、不可降解以及有毒有害垃圾, 經過保潔人員的二次分揀, 最后分為有機垃圾 (可堆肥) 、可回收以及其他垃圾3類, 但是從農戶到保潔員的分類, G村沒有實行統一的分類標準, 這無疑加大了垃圾分類處理的工作量。H村農戶將垃圾分為可回收、不可回收以及有毒有害3類,
因缺乏專門處理有毒有害垃圾機構協助回收, 末端只分為2類, 分類程度還是很低。
4.2 生活垃圾資源化利用率
生活垃圾末端分類程度直接關系到資源化的垃圾量, 資源化的生活垃圾是指垃圾中可以再轉換為資源的那部分, 本文依據農村生活垃圾的概念以及固體廢棄物的物質回收、物質轉換以及能量轉換3條資源化利用的途徑, 將農村生活垃圾中的可堆肥垃圾、可回收垃圾以及采用無害化設備 (如E村的磁化垃圾零排放處理設備) 處理的無機垃圾三部分來計算各村的資源化垃圾量。
資源化率是反映生活垃圾的資源化利用程度,
體現了生活垃圾轉化為資源, 即“資源化”的成效, 一般用資源化的生活垃圾量占生活垃圾總量的比例進行計算, 公式為:
式中:Rr表示農村生活垃圾資源化利用率, Rr的數值越大表示生活垃圾的資源化利用率越高[16];Wr表示資源化的生活垃圾量;Wt表示生活垃圾的總量。
通過公式 (1) 計算, E村的生活垃圾資源化率達到了90%, 其次是G村40%, H村是10%, 而資源化率最低的是F村只有5% (表3) 。
4.3 年單位成本資源化利用量
通過前文分析,
E村的生活垃圾末端分類程度及資源化利用率都是最高, 但從經濟學的角度分析, 有效的決策投資和效果評價除了收益還必須考慮投入成本。近年來, 成本效益分析被廣泛用于公共投資決策和農村基礎設施建設評估中, 以尋求以最小的成本獲得最大的收益[17,18]。成本效益分析是通過計算項目或政策的全部成本和效益, 進行結果比較和價值評估的常用方法[19]。因此, 本文進一步分析各村垃圾分類處理和資源化利用的成本效益。
各村生活垃圾分類處理中的年總成本為TCy:
式中:VCy為年可變成本, 指在一年垃圾分類處理中的勞務費、垃圾收集運輸費、設備維護費用、水電費及材料費用等;FCy為年固定成本, 由各項固定資產的年均分攤成本相加, 即:
表3 4個試點村垃圾末端分類程度及資源化利用率比較Table 3 Comparisons of the rates of sorting and reutilizing wastes in the four pilot villages
注:E村其他垃圾的61.32t (28%) 中, 有43.8t
(20%) 通過低溫磁化垃圾零排放設備處理, 最終用于填埋的為17.52t (8%) ;數據來源于4個試點村莊村干部或運營企業(yè)工作人員的訪談調查, 具體時間同表1。
式中:AFCyi為第i項固定資產的年均分攤成本, 即生活垃圾處理中第i項固定資產的年均投入成本, 本文利用會計中的平均年限法計算, 如:
式中:OVfi和RVfi表示第i項固定資產原值和殘值;yi為預期使用年限。
本文通過各村資源化利用的垃圾量除以TCy來計算各村的年單位成本資源化利用量RC, 結果表示每一萬元的投入成本可實現資源化利用的生活垃圾量。
各試點村的成本投入及年單位成本資源化利用量如表4所示。
H村的年單位成本資源化利用量最高, 即H村每年一萬元的投入可實現的資源化利用的生活垃圾為10.43 t, 其次為G村。從供給主體來看, G村和H村的參與主體較多, 農戶和第三部門參與是最大的不同, 說明多主體參與供給對于農村生活垃圾分類處理有一定的促進作用。
4.4 減量化及無害化分析
生活垃圾分類處理不僅是資源化, 而且是減量化的基礎[20]。減量化不僅是生活垃圾處理的基本要求, 也是降低垃圾對生態(tài)環(huán)境污染的最終手段?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中對“減量化”主要限定于“減少固體廢物的產生”[21]。事實上,
目前有關減量化的研究已經遠遠超出了這一范圍, 而是包括源頭減量、中間減量和末端減量3個子系統的“全過程多級減量”[22]。源頭減量是指從源頭上減少垃圾的產生量;中間減量是指在垃圾處理過程中, 通過壓實、破碎等物理手段, 或通過焚燒、熱解等化學的處理方法, 減少垃圾的數量和容積, 從而方便運輸和處置;末端減量是減少垃圾的排放量, 即垃圾產生后, 經過回收階段, 減少需要進入生活垃圾處理處置系統的垃圾數量。結合實地訪談, 利用這3個子系統分析發(fā)現:E村自從實施了生活垃圾分類處理后, 農戶的環(huán)境認知、環(huán)保意識明顯提高,
樹立了可持續(xù)、循環(huán)利用的消費理念, 生活垃圾的源頭產生量有所減少。同時, E村通過低溫磁化垃圾處理設備實現了20%的中間減量, 還有10%的可回收垃圾實現了末端減量。而F村、G村及H村分別只實現了5%、10%和10%的末端減量。
表4 4個試點村垃圾處理年單位成本資源化利用量比較Table 4 Comparisons of annual unit costs in disposing and reutilizing wastes in the four pilot villages
注:數據來源于4個試點村莊村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道) 干部或運營企業(yè)工作人員的訪談調查, 具體時間同表1。
無害化處理是指在生活垃圾的收集、運輸、儲存、處理、處置的全過程中減少以至避免對環(huán)境和人體健康造成不利影響。E村在四分類的基礎上, 利用不同垃圾處置方法, 最終全面實現了無害化處理;G村除可堆肥和可回收垃圾之外, 其他垃圾全部在村后的溝壑進行了簡單填埋, 僅實現了40%的無害化處理;F村和H村雖然分類程度及資源化利用率不高, 但是基本上實現了無害化處理。
4.5 綜合比較
結合表3、表4及實地訪談調查, 進一步綜合分析各試點村垃圾分類處理及資源化利用的優(yōu)點及存在問題。
E村生活垃圾末端分類達到了最優(yōu), 90%的資源化利用率最高, 但年單位成本的資源化利用量 (1.81) 卻是最低的, 主要因為E村前期投入的設備設施較多, 而且采取了智慧垃圾處理系統, 投入成本最高。F村年固定投入和G村相差不多, 但是年單位成本資源化利用量較低, 而且末端分類只有2類, 垃圾的資源化率僅為5%。F村地處秦巴山區(qū), 經濟發(fā)展水平低, 2017年人均收入在4個試點村中最低,
交通不便, 農戶思想意識相對落后, 組織管理效率低下, 導致政府投資不但沒有產生效益, 而且造成資源的閑置浪費。G村的末端垃圾分類程度為3類, 資源化利用率 (40%) 和年單位資源利用量 (9.54) 相對較高, 但是G村的垃圾分類處理及資源化利用也存在一定問題。G村除了可堆肥、可回收垃圾的有效分類外, 其他的所有垃圾包括有毒有害垃圾全部倒入離村子只有1km的1.07hm2溝壑中, 這里并沒有任何的填埋環(huán)保設施, 村里只負責簡單填埋。實際上, 沒有采取任何環(huán)保措施的垃圾填埋產生了二次污染, 如多年累積垃圾侵占土地資源造成土壤污染,
垃圾里的粉塵和微小顆粒以及垃圾填埋氣體對空氣造成污染[23]。目前, G村這1.07hm2溝壑下方的土地都已經不能再種植, 而且夏季異味較大, 蚊蟲蒼蠅較多, 二次污染嚴重。H村居民以種植花卉和經營農家樂為主, 生活垃圾產生量最高, 而資源化利用率僅為10%, 但因為固定資產投入較少, 所以年單位成本資源化利用量 (10.43) 最高, H村的垃圾末端分類只有2類, 除了可回收垃圾, 其他的90%垃圾全部進行了混合填理。
綜上比較, 4個試點村垃圾分類處理中的供給主體不同、處理模式不同、資金設施投入不同、末端分類程度及資源化利用率不同?？梢园l(fā)現,
資金投入是解決農村生活垃圾問題的關鍵之一, 試點村在資金投入上都有一定的保障, 但是試點村的垃圾處理模式是否具有普遍性?是否可以復制?如何有效的在其他村莊進行推廣需要進一步討論。
4個試點村中, 位于西安市A區(qū), 區(qū)域經濟發(fā)展水平較高的E村, 其垃圾末端分類程度及資源化利用率最高, 基本上實現了生活垃圾的減量化、資源化及無害化處理。但是, E村垃圾分類處理的年投入總成本為108.77萬元, 全村人口1894人, 平均每年每人投入成本約574元, 目前所有的投入由政府財政負擔。這種處理模式對于政府財政支持力度大、村集體經濟性收入高、農戶參與供給能力強的村莊,
可以借鑒。但是如果要將這種試點模式進行“村-鄉(xiāng)-縣-市-省-國”的全面推廣, 不僅加劇了政府的財政壓力, 而且并不一定能取得良好的實施效果。對于大多數的普通農村來說, 不能簡單的復制該模式, 而是要借鑒不同試點村的處理模式, 揚長避短, 因地制宜地結合當地經濟發(fā)展水平、人口數量、收入水平及生產生活方式, 選擇適應于當地的垃圾分類處理模式, 通過政府、市場、第三部門、農村社區(qū)及農戶多主體參與供給, 多渠道、多方式籌集資金, 堅持“規(guī)范性、經濟性、便利性”原則, 以最少的投入實現農村生活垃圾分類處理及資源利用,
實現農村人居環(huán)境改善及美麗鄉(xiāng)村建設的目標。
5 農村生活垃圾分類處理發(fā)展建議
以上比較了不同試點村垃圾分類處理的供給主體, 實踐模式及處理效果的優(yōu)點和存在問題。在此基礎上, 從以下幾個方面提出有關農村生活垃圾分類處理的發(fā)展建議。
5.1 選擇精準的多主體參與合作供給模式
農村生活垃圾治理要真正實現減量化、資源化及無害化, 必須鼓勵不同經濟發(fā)展水平地區(qū), 因地制宜地開展垃圾分類處理及資源化利用工作, 選擇精準的合作供給模式。農村生活垃圾分類處理需要發(fā)揮政府的主導作用, 各級政府不僅要參與供給而且要不斷優(yōu)化政策及外部環(huán)境、制訂優(yōu)勢政策引導和鼓勵市場參與供給, 而且要發(fā)揮駐地企業(yè)的作用、鼓勵非營利組織和個體的積極參與。農村社區(qū)是農村生活垃圾分類處理最基層組織, 也是組織實施的關鍵環(huán)節(jié), 不僅要不斷引進資源壯大社區(qū)集體經濟參與供給,
而且對于政府的政策、市場的合作、第三部門的無償供給以及農戶的參與都要進行相應的監(jiān)督和管理。農戶是農村生活垃圾的產生者和治理后的直接受益者, 因此, 鼓勵農戶積極參與合作供給, 調動農戶從源頭上進行垃圾分類, 是解決農村生活垃圾治理的核心。
5.2 基于多主體參與合作供給的農村生活垃圾分類處理流程優(yōu)化
相較于城市生活垃圾, 農村生活垃圾具有成分相對簡單、有機垃圾所占比例大 (約55%～72%) 、含水率高 (≥60%) 、產量及成分易受季節(jié)影響等特點[24], 更適合用作肥料和生物質資源。因此,
本文結合農村生活垃圾的特點及農村居民生活習俗和垃圾處理習慣, 以降低農村生活垃圾混合填埋比例、減少二次污染, 提高垃圾末端分類程度及資源化利用率, 實現垃圾減量化為目標, 基于多主體參與合作供給的視角, 探索適宜于一般普通農村地區(qū)的生活垃圾處理模式 (圖6) 。
農村生活垃圾分類處理中, 各村要結合實際情況, 鼓勵多方參與合作供給, 集體商議決策, 共同投資建設、共同監(jiān)督管理和維護基礎設施。對于垃圾分類處理中的分類垃圾桶、集中垃圾箱、垃圾運輸車、垃圾清掃工具以及陽光堆肥房 (機械堆肥房)
等基礎設施由多方共同投資建設, 清潔工提供的垃圾二次分揀、分類運輸以及保潔等其他環(huán)境衛(wèi)生服務可以設置公益性崗位, 也可以與企業(yè)合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各社區(qū)要積極引導非營利性組織與個人參與, 比如公益性物品和資金的捐贈, 設置垃圾兌換銀行, 這樣不僅可以鼓勵農戶正確分類, 而且可以將可回收垃圾進行回收利用。在日常生活中, 農戶將剩飯剩菜、菜葉蛋殼、動物骨頭、瓜果皮、植物落葉、茶葉渣、堅果殼等可腐爛的垃圾投放到可堆肥垃圾桶, 村里統一進行發(fā)酵漚肥處理, 產生的有機肥可以獎勵給分類處理好的農戶。農村的有毒有害垃圾占比少,
社區(qū)可以聯合可再生公司進行處理。最后的不可回收、不能漚肥、無毒無害的無機垃圾可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣 (區(qū)) 的統一填埋場進行科學填埋處理。這種分類處理模式不僅可以實現農村生活垃圾的四分類, 提高垃圾資源化利用率, 還可以大大降低混合填埋的垃圾量, 減少因混合填埋引起的土壤、地下水以及空氣污染。
圖6 基于多主體參與合作供給的農村生活垃圾分類處理流程Figure 6 The flow chart of classified treatment of rural domestic wastes based
on cooperation of different kinds of suppliers
5.3 加大宣傳與獎懲力度
宣傳與獎懲可以有效促進農戶的正確分類, 為此, 建議如下:第一, 政府、社區(qū)及公益性組織和個人等可以通過設計色澤鮮艷、清晰易懂的環(huán)境保護及垃圾分類墻體宣傳畫和宣傳欄, 增強農戶綠色消費觀念和環(huán)保意識、引導農戶進行正確的垃圾分類;第二, 通過社區(qū)集體活動比如學習培訓、文化娛樂活動等進行垃圾分類宣傳;第三, 分類垃圾桶要標識清楚、色澤明顯, 同時為每家每戶裝訂垃圾分類指引牌便于農戶參考;第四,
通過集體決策制定“以獎為主, 以罰為輔”垃圾分類獎罰制度, 鼓勵農戶分類;第五, 有幼兒園和學校的村莊, 要把垃圾分類教育引入到教室, 通過孩子的學習傳遞到家長。
5.4 健全法治、德治、自治相結合的農村生活垃圾治理體系
農村生活垃圾分類處理不僅需要農戶正確的源頭分類, 還需要分類收集、分類運輸以及最后的分類處置, 任何一個環(huán)節(jié)的脫節(jié)都不能有效的實施垃圾分類及資源化利用。因此, 農戶、農村社區(qū)、企業(yè)、政府以及其他社會組織需要共同參與、相互協作、合理分工才能有效實現垃圾分類,
避免出現分類中斷或者不徹底、不持續(xù)現象。同時, 需要充分發(fā)揮農村社區(qū)的自治章程、村規(guī)民約在生活垃圾治理中的積極作用, 弘揚公序良俗, 通過法律保障、道德約束、自愿合作促進法治、德治、自治的有機融合。做到相互平衡、相互支撐、相互制約, 以實現共同發(fā)展和共同治理的目標。
6 結論
以國家城鄉(xiāng)住房建設部2017年6月公布的“第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣 (區(qū)、市) ”中的陜西省4個示范縣 (區(qū)、市) 的4個試點村莊為研究對象, 從供給主體視角出發(fā), 運用案例分析方法,
在比較4個試點村的基本情況、分類處理實踐模式及供給主體的基礎上, 通過生活垃圾末端分類程度、資源化利用率、年單位成本資源化利用量、減量化及無害化等幾個指標綜合評價各試點村的生活垃圾分類處理效果。主要結論與建議如下:
(1) 4個試點村垃圾分類處理中的供給主體、處理模式、資金設施投入、末端分類程度及資源化利用率都有所不同。可以發(fā)現, 資金投入是解決農村生活垃圾問題的關鍵之一, 試點村在資金投入上都有一定的保障, 但是試點村的垃圾處理模式并不能完全復制與照搬。對于政府財政支持力度大、村集體經濟性收入高、農戶參與供給能力強的村莊, 可以借鑒西安市A區(qū)E村的智能化垃圾分類處理模式。但是對于大多數的普通農村來說, 不能簡單的復制該模式, 而是要借鑒不同試點村的處理模式, 揚長避短, 因地制宜地結合當地經濟發(fā)展水平、人口數量、收入水平及生產生活方式,
選擇適應于當地的垃圾分類處理模式。
(2) 要全面實施農村生活垃圾分類處理, 不僅需要鼓勵政府、市場、第三部門、農村社區(qū)及農戶多主體參與合作供給, 多渠道、多方式籌集資金, 而且要加強農村生活垃圾分類處理的宣傳與獎懲力度, 充分發(fā)揮農村社區(qū)的自治章程、村規(guī)民約的積極作用, 健全法治、德治、自治“三治合一”的農村生活垃圾治理體系, 以實現共同治理與共同發(fā)展, 改善農村人居環(huán)境及建設美麗鄉(xiāng)村的目標。
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